Написать письмоНа главную
 
Статьи
12.07.2007 Филипьева Е.А. Проблемы налогового администрирования на региональном уровне

Налоговое администрирование - это, в первую очередь, отрасль права, направленная на создание целостной системы управления налоговых органов (системы налоговых отношений), включающая построение системы взаимоотношений с налогоплательщиками в части соблюдения налогового законодательства и налоговых правоотношений. Базовыми составляющими которой являются:

- принципы построения налоговой системы;

- структура налоговых органов;

- правомочия органов власти разных уровней в регулировании налоговых отношений;

- права и обязанности налогоплательщиков и полномочия налоговых органов;

- учет налогоплательщиков;

- формы и методы налогового контроля;

- ответственность за налоговые правонарушения;

- способы взыскания неуплаченных платежей;

- порядок обжалования решений и действий налоговых органов и пр.

Налоговая система должна обеспечивать государство не только необходимыми налоговыми поступлениями, но и способствовать развитию процесса воспроизводства в различных сферах деятельности.

Несмотря на регулярное внесение изменений в систему нормативного регулирования налоговых правоотношений, на первый взгляд, направленных на устранение противоречий в части налогового администрирования, количество нерешенных проблем не уменьшается. В частности, перед налоговым администрированием на современном этапе стоят следующие проблемы:

1) устранение противоречий и неоднозначности толкования налоговых терминов, с целью унификации налоговых определений;

2) построение эффективной системы управления налогового производства, способствующей в полной мере реализации принципа налогового федерализма на региональном и местном уровне;

3) обеспечение достаточного уровня налоговых поступлений на среднесрочную и долгосрочную перспективу, с учетом оптимальной ставки налогообложения региона;

4) создание единой централизованной информационной системы по внешнеэкономическим и внутренним операциям деятельности налогоплательщиков;

5) разработка оптимального соотношения прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов.

Причем, некоторые из них носят общегосударственный характер, а отдельным задачам присущ региональный аспект.

Определяя пути реформирования системы налогового администрирования на региональном уровне, необходимо учитывать ряд внутренних и внешних факторов.

К внешним из которых относятся:

А) специфика экономического потенциала региона. Ни для кого не является секретом, что каждый регион РФ, как и любой другой хозяйствующий субъект, имеет свою специфику, которая определяется его особенностями: географическим расположением, демографической структурой населения, отраслевой принадлежностью, природными ресурсами и пр. Все это накладывает определенные ограничения в части проведения политики налогового администрирования. Учет данной специфики поможет наиболее эффективно сформировать ее основные элементы;

Б) анализ структуры хозяйствующих субъектов региона в отраслевом разрезе. Специфика структуры хозяйствующих субъектов в отраслевом разрезе может способствовать оптимальному планированию потоков налоговых поступлений, учитывая сезонный характер деятельности отдельных субъектов, определить возможность предоставления налоговых льгот именно тем субъектам хозяйствования, которые наиболее остро нуждаются в них, планировать инвестиционные потоки в части пополнения доходной части региональных бюджетов. Тенденция развития производственного сектора экономики может принести дополнительные налоговые поступления не только за счет увеличения налогов с юридических лиц, но за счет расширения рабочих мест дополнительно аккумулировать налоговые поступления с физических лиц;

В) уровень и динамика налоговой нагрузки территории. Один из наиболее значимых факторов. В настоящее время существует множество различных методик расчета уровня налоговой нагрузки территории, но ни один из них, к сожалению, не является универсальным. Чаще всего расчет производится на основе данных начисленных налогов и величины налоговых поступлений, расчета величины "налоговой ловушки", либо соотношения величины собранных налогов к произведенной добавленной стоимости субъекта. Данные модели не позволяют до конца учесть специфику региона, его экономические возможности и пр. Вследствие чего разработка модели налоговой нагрузки отдельных субъектов остается очень важной и остро необходимой. Верное определение данного показателя позволит оценить степень риска недополучения налоговых платежей, вероятность налоговых притоков и оттоков, даст возможность среднесрочного и долгосрочного прогнозирования;

Г) система взаимоотношений с вышестоящими органами государственной власти. Немаловажную роль играет система построения прозрачной системы взаимоотношений регионального уровня власти с вышестоящими органами, позволяющая своевременно реагировать на происходящие изменения финансово-экономической деятельности государства, предотвращая возможную негативную реакцию общества и регионов на те или иные экономические процессы;

Д) уровень налоговой культуры субъекта. В настоящий момент формирование налоговой культуры субъекта и, в частности, налогоплательщиков каждой отдельной территории происходит в большей мере стихийно. В основном имеет место агитационная работа в периоды перед окончанием сроков подачи налоговых деклараций. Отсутствие целенаправленной системы налогового информирования, недостаток разъяснительной работы в области налогообложения приводит к нежеланию налогоплательщиков платить налоги, и, как следствие, к недопоступлению налоговых платежей. Уплата налогов воспринимается не как обязанность, а воспринимается в качестве повинности;

Е) способность налогоплательщиков реагировать на изменения налогового законодательства. Данный фактор напрямую связан с уровнем налоговой культуры, а также достаточным уровнем проработанности и экономической обоснованности издаваемых нормативных актов и проводимой реформой в области налогообложения. Любые изменения должны быть подкреплены экономическими расчетами, которые позволят любому налогоплательщику понять их суть и, как следствие, воспринимать их как реальную необходимость. К сожалению, оставляют желать лучшего разъяснения и дополнения, выпускаемые к нормативным актам, зачастую не каждый профессионал в области налогообложения способен понять их суть с первого раза;

Ж) особенность формирования налоговых поступлений доходной части регионального бюджета. К сожалению, действующая в настоящий момент региональная система налогообложения имеет ряд ограничений, обусловленных неисполнением одного из главных принципов эффективной налоговой системы - принципа налогового федерализма:

Во-первых, формирование региональных бюджетов происходит из фрагментов налогов, относящихся к различным уровням налоговой системы, что не позволяет говорить на сегодня о сформировавшемся региональном уровне налогообложения. Фактически сейчас определенная часть российских налогов зачисляется не в то звено бюджетной системы, куда должна бы поступать, если строго исходить из установленного законодательством деления налогов на федеральные, региональные и местные. Так, земельный налог, хотя и отнесен к разряду местных, зачисляется не только в местный, но и в региональный бюджет. Сложившаяся ситуация, помимо переполнения каналов межбюджетного регулирования, создает условия излишней взаимозависимости бюджетов разных уровней, что является прямым нарушением закрепленных Бюджетным Кодексом РФ принципов самостоятельности бюджетов и распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы.

Во-вторых, выстроенная таким образом система имеет значительную зависимость региональных бюджетов от вышестоящего уровня бюджетной системы, заранее предполагая превышения объема необходимых расходов над доходами. Ограниченное количество и небольшой доходный потенциал региональных налогов, недостаточный для покрытия расходов бюджетов субъектов федерации, и как следствие выполнения ими своих функций. Налоги, доходы от которых составляют "львиную" долю консолидированного бюджета страны, отнесены действующим законодательством к федеральным.

Это и обусловливает характер налоговых доходов региональных бюджетов - преимущественно за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов, в свою очередь, снижая фискальную роль регионального уровня налоговой системы. В результате происходит искажение структуры российской налоговой системы, что, на наш взгляд, противоречит принципу бюджетного федерализма. Модель построения налоговой системы в соответствии с принципами бюджетного федерализма и ее современное состояние в РФ представлено на рисунке 1.

 

 

Рис. 1. Соотношение уровней налогообложения.

Как видно из рисунка, модель построения современной налоговой системы формируется преимущественно за счет отчислений вышестоящего (федерального) уровня (по существу, эквивалента нелимитированной финансовой помощи общего характера, в связи с тем, что регионы не вправе администрировать их поступления). Доля налогов нижестоящих уровней является недостаточной, что и приводит к дисбалансу межбюджетных отношений.

В-третьих, эффективному разграничению полномочий в сфере налогообложения не способствует ситуация, когда поступления большей части налогов носят рентный характер.

З) система регулирования региональных налогов, посредством разработки и принятия отдельных нормативных актов на региональном уровне.

Внутренние факторы в свою очередь связаны с функционирующей налоговой администрацией региона:

А) организационная структура региональных налоговых органов. Необходимо обеспечить целенаправленный переход к функциональному приоритету в организации деятельности основного звена системы налоговой администрации, с целью повышения эффективности ее работы.

Следует отметить, что наибольший эффект функциональная организация дает в сочетании с применением унифицированных организационных структур, (т.е. функциональная структура не устанавливается индивидуально, а выбирается, в зависимости от ряда факторов: численности персонала, множественности налогоплательщиков, базируясь на выработанном наборе типовых, утвержденных региональным управлением организационных структур). В свою очередь, применение типовых функциональных организационных структур позволяет применять технологические процессы, способствующие упрощению формализации многих операций, и создавать все условия для автоматизации налоговых процедур и их методической поддержки;

Б) особенности функционирования отдельных служб, отвечающих за налоговые правоотношения. Особенности функционирования отдельных служб налоговых органов регламентированы внутренними распорядительными документами, закрепляющими конкретные должностные обязанности. Особое внимание следует уделять так называемому "человеческому фактору", при обобщении и вводе информации, при прямом общении с налогоплательщиками, внутриколлективной культуре;

В) кадровый состав налоговых органов и уровень профессиональной подготовки. Несмотря на проводимую работу по повышению уровня профессиональной грамотности работников налоговых органов, на местах зачастую данная проблема до сих пор не решена. Отдельные работники налоговых органов не имеют специального образования, наблюдается ограниченность информирования служащих, в результате чего возникают большие проблемы с взаимозаменяемостью сотрудников во время отпусков и при перемещении по служебной лестнице. Все это приводит к ухудшению уровня обслуживания налогоплательщиков на местах;

Г) система информирования и обучения налогоплательщиков. Необходимо четко регламентировать работу в части разъяснений по применению законодательства о налогах и сборах. Проведение семинаров, организация просветительской работы через средства массовой информации - все это должно способствовать повышению налоговой культуры и, как следствие, будет способствовать устранению непонимания между налогоплательщиками и налоговыми органами. Наличие правильно оформленных стендов, разработка памяток - это только первые шаги в системе повышения информирования налогоплательщиков.

В последнее время часть своих прямых обязанностей в части налогового консультирования п. 1 ст. 21 НК РФ налоговые органы переложили на коммерческие консультационные службы, созданные в самих налоговых органах, в результате чего инспектор, даже не выслушав вопроса налогоплательщика, сразу же направляет его за платной консультацией;

Д) возможность использования современных информационных технологий в системе приема, контроля и обработки налоговой информации. Данному фактору в последнее время уделяется все большее внимание, благодаря этому сокращается время обслуживания налогоплательщиков, снижается доля возможных ошибок, увеличивается скорость обработки данных, появляется возможность анализа данных о поступлениях и недоимках в краткосрочной перспективе;

Е) показатели эффективности работы налоговых органов. Эффективность работы налоговых органов в части налогового контроля предполагает необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств для достижения наилучшего результата.

На эффективность налогового контроля оказывают влияние такие факторы, как правильный выбор форм, методов (приемов) и видов налогового контроля. Их оптимальное сочетание позволит с наименьшими затратами и в установленные сроки достигнуть оптимального результата. Существует целый ряд показателей эффективности - это и сумма доначислений на одного работника, и коэффициент арбитражности, и коэффициент охвата налогоплательщиков проверками и пр. Однако расчет данных показателей будет информативным только в том случае, если эффективно работает весь механизм налогового администрирования, учитывающий все факторы - как внешние, так и внутренние.

Анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод о том, что основными направлениями в части совершенствования налогового администрирования являются:

- построение региональной налоговой системы в соответствии с принципами налогового федерализма, с целью достаточности формирования собственных финансовых ресурсов региона, достигаемое за счет оптимального сочетания налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся потребностей;

- в части формирования доходной части регионального бюджета закрепить за региональным бюджетом на постоянной основе налоги, поступающие от деятельности по специальным налоговым режимам (в частности, УСН, ЕНВД, ЕСХН). Это обусловлено тем, что данные налоги, как правило, уплачиваются субъектами малого предпринимательства, от деятельности на территории конкретного субъекта. Кроме этого, было бы целесообразно при расчете коэффициента К2 по ЕНВД учитывать не только показатели, определяющие совокупность особенностей ведения бизнеса, но и уровень экономического потенциала региона, платежеспособность и покупательную способность;

- разработка методики расчета налоговой нагрузки территории с учетом ряда факторов, определяющих ее специфику (оценка экономического потенциала, учет отраслевых особенностей, уровень платежеспособности, демографическая составляющая и пр.);

- наделение органов субъектов федерации дополнительными полномочиями в части регулирования механизма налогового администрирования.

Улучшение налогового администрирования на региональном уровне возможно только за счет включения в налоговое законодательство цивилизованных механизмов и инструментов налогового регулирования и контроля, учитывающих специфику каждого конкретного субъекта РФ.

Опубликовано:

Вестник Алтайского территориального института профессиональных бухгалтеров. Барнаул. - 2007.-№2.

 


Назад