Написать письмоНа главную
 
Статьи
09.11.2007 Филипьева Е.А. Развитие налоговой системы России: история и современность.

Российская система налогообложения формировалась, развивалась и претерпевала те или иные изменения вместе с переменами в экономическом и политическом устройстве страны. И не всегда эти процессы происходили в России гладко и безболезненно.

Вот и сейчас отечественная налоговая система развивается далеко не так, как хотелось бы реформаторам и рядовым налогоплательщикам. А ведь исторический анализ необходим не только и не столько для осознания прошлого, сколько для формирования будущего.

В данной статье автором делается попытка исследовать историю развития отечественной налоговой системы и сформировать основные проблемы ее современного развития.

Анализ дореволюционного периода становления налоговой системы России можно условно разделить на несколько этапов.

Конец IX–XII в. – начало становления налоговой системы России. Предпосылкой ее развития послужило объединение Древнерусского государства. Отличительная особенность налоговой системы того времени – нерегулярный характер налоговых платежей, чаще всего  в виде поборов и дани в княжескую казну как контрибуция с побежденных народов. Основное место отводилось пошлинам.

Период татаро-монгольского ига (XIII–XIV вв.) можно обозначить как дискриминационный: развитие налоговой системы было фактически приостановлено, налоги и сборы стали носить угнетающий характер. Поборы истощали экономику Руси и не давали возможности дальнейшего развития. Превалировало косвенное налогообложение, уплата сборов контролировалась баскаками – представителями хана на местах, обложение носило повсеместный характер, взималось без экономического обоснования и преимущественно раскладочным способом.

На XV–XVI вв. приходится становление подушного обложения. После свержения татаро-монгольского ига Иваном III было продолжено реформирование налоговой системы. На данном историческом этапе, как и в целом в мировой практике, сборы стали взиматься на возмездной основе, как плата за защиту граждан от внешних и внутренних врагов. Именно в это время появляются первые прямые налоги, что стало новым этапом в становлении финансовой системы Руси. Однако ведущее место по-прежнему занимают акцизы и пошлины. В это же время закладываются основы налоговой отчетности. Со второй половины XVI в. положено начало взиманию отдельных налогов и сборов в денежной форме [1].

В период правления Алексея Михайловича (1629–1676 гг.) система налогообложения начинает приобретать упорядоченный характер: появляется специальный орган, отвечающий за контроль фискальной деятельности, – Счетная палата. Данный период ознаменован частыми народными волнениями («соляной» и «медный» бунты).

Начало нового витка экономических реформ, и налоговой системы в частности, приходится на период правления Петра I (1672–1725 гг.). Резко возрастает количество различных налогов и сборов, вплоть до знаменитого налога на бороды. Все это было обусловлено нехваткой финансовых ресурсов государства. Для администрирования этой громоздкой налоговой системой Петр учредил Сенат, состоявший из десяти человек, отвечавших помимо всего прочего и за увеличение государственных доходов. В 1708–1711 гг. наряду с реформой местного самоуправления была проведена первая налоговая реформа (реорганизация налоговых органов и частичное совершенствование податной системы). Главным изменением в системе прямых налогов в период правления Петра I был переход от подворного налогообложения к подушной подати. С начала XVIII в. произошла полная замена натуральных налоговых платежей денежным эквивалентом [1].

Для периода царствования Екатерины II (1729–1796 гг.) и Александра I (1777–1825 гг.) характерно упрощение системы налогообложения, а также издание значимых указов, касающихся налогообложения. Особо значимым событием этого периода стал Манифест Александра I «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г., когда было создано Министерство финансов.

Вообще политику того времени в сфере налогообложения можно охарактеризовать следующим образом [1; 2]: доходы бюджета формировались в основном за счет налогов с крепостного крестьянства – две трети всех поступлений (подушная подать, оброк, «питейный доход»).

В 1818 г. в России издан первый крупный труд в области налогообложения – «Опыт теории налогов» русского экономиста Н.И. Тургенева, представляющий собой классическое исследование основ государственного налогообложения того времени.

С середины XIX в. до Великой октябрьской революции система налогообложения продолжала совершенствоваться. Наиболее значимым событием этого периода стала работа Податной комиссии для упорядочения и уравнения прямых налогов. Данным органом были введены главные положения взимания налогов – посредством научной обоснованности (сбор статистических сведений по всем отраслям экономики, согласно которому в 1870 г. был введен государственный налог на землю в размере от 0,25 до 10 коп. с десятины (в зависимости от ценности угодий)), а с 1 января 1863 г. повсеместно отменялась система винных откупов и заменялась акцизной. Большую роль играют прямые налоги.

Налоговая система приобретала преимущественно стимулирующий характер, особенно для промышленников: рост ставки налога на прибыль в зависимости от размеров прибыли был достаточно мал. В этот же период вводится подоходное налогообложение. Был установлен налог на доходы с ценных бумаг и т.д. Кроме того, отмечался рост налогов, отражающих развитие новых экономических отношений: сбор с аукционных продаж, налог с капитала для акционерных обществ, сбор с векселей и заемных писем и пр.

Несколько раз за период производилось снижение выкупных платежей и сборов и прощение недоимок по ним (первые признаки налоговой амнистии).

Послереволюционное реформирование налоговой системы России можно представить следующим образом.

В 1918–1921 гг. происходит ликвидация сложившейся налоговой системы. Первые советские налоги не имели большого фискального значения и из инструмента финансовой политики были превращены в орудие классовой борьбы, средство экономического подавления не только «капиталистов и помещиков», но и большого количества людей, относящихся к среднему классу. В феврале 1921 г. Наркомфин приостановил взимание всех денежных налогов. Налоговый аппарат был полностью расформирован [1]. В своем экономическом развитии Россия вернулась на несколько веков назад.

На период нэпа (1921–1930 гг.) приходится начало восстановления системы налогообложения. В соответствии с Положением о Народном комиссариате финансов, утвержденным ВЦИК 26 июля 1921 года, в составе Наркомфина было создано Организационно-налоговое управление (позднее – Управление налогами и государственными доходами). Необходимо отметить, что на развитие советского налогообложения 20-х гг. большое влияние оказало налоговое устройство дореволюционной России, вплоть до воспроизводства ряда отличительных черт.

Характерными чертами данного периода были двойное налогообложение и дистимулирующие налоги: к концу 20-х гг. в СССР действовало 86 видов платежей в бюджет.

К следующему периоду развития налоговой системы (1931–1941 гг.) относится первая советская реформа налогообложения (1930–1932 гг). Характерным признаком данного периода стало снижение роли налогов в системе государственных финансов. При этом налоги выполняли несвойственные им функции и использовались как орудие политической борьбы. Фискальная функция практически полностью утрачивает свое значение. После налоговой реформы полностью упраздняется система акцизов и происходит унификация совокупности всех налогов с юридических лиц в два основных налога: налог с оборота и отчисления от прибыли. Доход государства формировался не за счет налогов, а за счет прямых изъятий валового внутреннего продукта, на основе государственных монополий [3].

Военное (1941–1960 гг.) и послевоенное (1960–1965 гг.) время обусловило специфику развития налоговой системы. Во время Великой Отечественной войны продолжает действовать система обязательных платежей из прибыли государственных предприятий. В связи с дополнительными потребностями бюджета вводятся новые налоги с населения: налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР, военный налог, сбор с владельцев скота. В послевоенный период в акты налогового законодательства были внесены существенные изменения в части подоходного и поимущественного налогообложения физических лиц [1; 3].

Период 1965–1989 гг. можно назвать эпохой безвременья налоговой системы как таковой: основное место в формировании доходной части бюджета продолжают занимать поступления от народного хозяйства в виде прямых изъятий от прибыли (за фонды, за трудовые ресурсы, за природные ресурсы и т.д.). Прямые налоги с населения составляли около 7 % всех поступлений бюджета.

И только постепенный переход на новые условия хозяйствования в середине 80-х гг. заложил объективные предпосылки необходимости полномасштабного восстановления налоговой системы России и положил начало периоду реформирования налоговой системы 1990–1998 гг.

Впервые единая система налогообложения в Советском Союзе была создана в 1990 г. и нашла отражение в Законе «О налогах с предприятий, объединений и организаций» от 14.06.90 г. № 1560-1, которым регламентировался перечень налогов, взимаемых в бюджет. Верховным Советам союзных и автономных республик были предоставлены права устанавливать республиканские и местные налоги.

В 1990 г. вместо управлений, отделов и инспекций государственных доходов были образованы Главная государственная налоговая инспекция Министерства финансов СССР, Государственные налоговые инспекции министерств финансов союзных и автономных республик и аналогичные подразделения в областных, краевых, окружных, городских и районных финансовых аппаратах.

Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27.12.91 г. № 2118-1 положил начало построению современной налоговой системы России. В течение 1991–1992 гг. процесс создания единой централизованной системы налоговых органов Российской Федерации был завершен. О важности налоговой системы для развития народного хозяйства свидетельствует и тот факт, что этот вопрос нашел отражение в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., где оговорены общие черты налоговой системы и обязанности налогоплательщиков.

Принятие первой части Налогового кодекса в 1998 г., а затем и второй его части в 2000 г. определило и укрепило основы действующей в настоящее время налоговой системы, ключевые понятия налоговых отношений, статус налогоплательщиков и налоговых органов, их права и обязанности, ввело новые понятия, до сих пор отсутствовавшие, но необходимые. Постепенное введение и изменение отдельных положений Налогового кодекса РФ продолжает реформирование уже действующей налоговой системы.

Необходимо отметить, что российская налоговая система относительно молода. Созданная в постперестроечный период и подвергавшаяся за последнее десятилетие подчас революционным изменениям, она далека от идеала. Развившаяся в последнее время полемика относительно определения направлений преобразования налоговой системы, с нашей точки зрения, обречена на безрезультативность вследствие отсутствия должного анализа исторического опыта. В частности, в плане выявления проблем, оказывающих влияние на развитие налоговой системы и в то же время подчас ограничивающих ее эффективность.

К основным проблемам, снижающим эффективность налоговых реформ и мешающим дальнейшему развитию российской налоговой системы, на наш взгляд, относятся следующие.

1. Фискально-ориентированная политика государства.

Налоговой системе РФ присущ конфискационный характер, что проявляется в действующем механизме исчисления и взимания налоговых платежей. Кроме того, основной целью собираемости налогов на современном этапе по-прежнему, к сожалению, остается пополнение доходной части бюджета. Стимулирующему началу, которому в современных условиях развития финансово-экономической деятельности государства должна отводиться первостепенная роль при реализации всех функций налогообложения – фискальной, распределительной, регулирующей и контрольной, на практике отводится незначительная и второстепенная роль.

2. Ориентированность на устранение дефицитности бюджета изъятием доходов организаций.

3. Недостаточная увязка налоговой системы с развитием экономики и деятельностью ее хозяйствующих субъектов – организаций – обусловливает обособленность развития налоговой системы и организаций (в силу чрезмерного давления налоговой системы). Цели хозяйствующих субъектов диаметрально противоположны целям финансово-бюджетной политики государства.

4. Неразвитость регулирующей функции налогов.

Налоговая система не стимулирует формирование в экономике наиболее важных пропорций развития, не учитывает специфические черты: особенности экономики регионов, демографическую ситуацию, спрос и предложение в отдельных отраслях экономики и пр.

Наиболее развитым в настоящее время видом деятельности является торговля, в связи с дискриминационным характером налогообложения производственный сектор экономики не развивается. Так как один из показателей эффективного функционирования экономики – соотношение ВВП в части объемов и стоимости реального производства и торговли и прочей деятельности в сфере оказания услуг, преобладание торговли свидетельствует о государственной политике, которая в конечном итоге приведет к формирования общеэкономических диспропорций и подавлению стимулов к производственной деятельности, а в целом – к замедлению экономического роста.

5. Неразвитость социальной функции налогов.

Неразвитость социальной функции налогов приводит к дестабилизации социального равновесия в обществе и отсутствию оптимального сочетания интересов всех социальных слоев – предпринимателей, рабочих, государственных служащих, учащихся, пенсионеров, которые имеют большие различия в получаемых доходах. Все это проявляется в расслоении доходов населения, влияет на уровень рождаемости, смертности, приводит к оттоку части дохода в теневой сектор экономики.

6. Несоблюдение элементарных требований теории налогообложения.

Следствие данной проблемы – экономическая стагнация, инфляция, рост цен на потребительские товары, переложение налогового бремени налогоплательщиком на конечного потребителя – включение налога в конечную цену. Так, в России базой НДС является не только прибыль и заработная плата (реальные элементы вновь созданной стоимости), но и амортизационные отчисления. Кроме того, в базу этого налога включаются акциз (сам по себе являющийся налоговым платежом), а также таможенные пошлины, не имеющие по своей экономической сути никакого отношения к добавленной стоимости.

7. Чрезмерно высокий удельный вес косвенных налогов.

Структура налоговых платежей в России имеет существенные отличия от таковой в странах Запада, поскольку в ней чрезмерно велик удельный вес косвенных налогов при низкой доле налога на доходы физических лиц и налогов на имущество. Высокое косвенное налогообложение является фактором сдерживания спроса, его излишнее бремя – одна из причин затяжного спада российской экономики. Налоговая система, ориентированная на косвенное обложение хозяйственной деятельности, влечет к непропорциональному распределению налогов между сферами производства.

8. Рост налоговых платежей параллельно с ростом цен.

В настоящее время доходной части бюджета в динамике присущ постоянный рост, что может свидетельствовать об улучшении проводимой бюджетно-финансовой политики, однако данное впечатление обманчиво, так как на самом деле все это обусловлено в первую очередь инфляционным фактором: увеличение налогов происходит непроизвольно с ростом стоимости на товары, работы, услуги.

9. Отсутствие гибкости налогово-бюджетной системы.

Зависимость налогово-бюджетной системы от выраженных колебаний объемов промышленного производства и цен на товары сырьевой группы, несвоевременность пересмотра правовых норм в сфере налогообложения ранее не характерных для рынка сделок, например с финансовыми инструментами, приводит к неэффективности налоговой реформы.

10. Непрозрачность (отсутствие транспарентности) налоговой системы.

Налоговая система России в целом еще недостаточно прозрачна, ярким примером чему является механизм взимания НДС. Все это влечет к неоднозначности налоговых норм, большому количеству споров между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также возможности злоупотреблений со стороны налоговых органов и увеличению потенциального желания налогоплательщика к уклонению от уплаты налога, а все вместе взятое – к недополучению бюджетом налоговых поступлений.

11. Структурная деформация бюджетной системы страны.

Современная налоговая система России почти не содержит налогов, которые могли бы стать эффективными источниками доходов региональных и местных бюджетов. Причиной служит то, что налоговая база большинства налогов нестабильна, способна перемещаться в пределах страны и за рубеж или имеет рентный характер. Абсолютное преобладание федерального налогообложения и ничтожная налоговая база региональных налогов, перечень которых к тому же неуклонно сокращается, не обеспечивают регионы необходимыми финансовыми ресурсами.

Диспропорции в распределении экономического потенциала по регионам России проявляются и в том, что некоторые из них оказались в сравнительно привилегированном положении: их территории располагают значительными сырьевыми ресурсами, соответственно и бюджеты имеют более устойчивую доходную базу. Регионы же, где развита перерабатывающая промышленность, оказались в бедственном положении из-за резкого спада промышленного производства.

12. Недостаточность гарантий защиты собственности налогоплательщиков.

Защищенность налогоплательщика имеет абсолютный приоритет по отношению к уровню налогообложения. К сожалению, следует признать недостаточными гарантии, представляемые государством налогоплательщикам. Сказанное особенно касается малого и среднего бизнеса, который более всего страдает от произвольного вмешательства местных чиновников, монополизации локальных рынков, коррупции в правоохранительных структурах.

13. Неэффективность налогового администрирования.

В России налоговое администрирование даже является проблемой гораздо более важной, чем налоговые ставки. Независимо от величины ставки большей опасностью становится возможность налоговых органов провести проверку и начислить штрафы и пени за несколько лет, делающие дальнейшее ведение бизнеса практически невозможным. Не является спасением и обращение в суд, поскольку сначала надо уплатить все начисленные суммы, а уж потом судиться, если на это еще останутся средства.

14. Нестабильность либо налогов, либо механизмов их взимания и, как следствие, возрастание налоговых рисков для налогоплательщиков.

Нестабильность налогов, многократное изменение порядка их взимания в течение налогового периода ведет не только к дестабилизации ситуации, но и к сокращению налоговых поступлений в бюджет и увеличению налогового пресса на налогоплательщиков, в силу увеличения вероятности появления ошибки, а как следствие – налоговой санкции. Ярким примером этого могут служить изменения, принимаемые по налогу на прибыль за предыдущие три года, когда федеральные законы изменялись в середине налогового периода, а большая часть их вводилась в действие задним числом – от начала налогового периода или даже касаясь предыдущих налоговых периодов.

15. Культурно-исторические традиции страны.

В силу ряда исторических причин «демократия налогоплательщика» в России не возникла. Следует согласиться с мнением отдельных ученых о том, что отношение к налоговой системе в нашей стране уходит корнями в период татаро-монгольского ига, когда раз в год в русские города и села приезжали баскаки для получения отчислений (дани) ордынскому хану. И в данной ситуации у государства возникает только одна проблема –как забрать «свое», а у налогоплательщика возникает выбор – отдать или утаить имущество от «сборщиков дани».

16. Декларирование государством одних налогов, а сбор других.

Создание национальной налоговой системы России простым копированием сложной европейской налоговой системы на рубеже 1991–1992 гг. привело к дисбалансу взаимоотношений между государством и налогоплательщиком по вопросу уплаты налогов. Уклонение от налогов и их неуплата явились фактором выживания налогоплательщика, а государство стало неспособным собирать продекларированные налоги.

17. Низкий уровень налоговой культуры.

Одной из причин налоговой преступности является нравственно-психологическое состояние налогоплательщиков, характеризующееся негативным отношением к существующей системе налогообложения. Такое отношение в немалой степени объясняется низким уровнем их налоговой культуры. Кроме того, уровень информирования населения о налоговом законодательстве и его применении, а также выполнение налоговыми органами своих функций в сфере работы с населением на современном этапе оставляют желать лучшего.

Как показывает проведенный анализ особенностей функционирования налоговой системы России, несмотря на длительный период своего развития она не совсем адекватна экономическим условиям и задачам ее развития, не в полном объеме учитывает тенденции развития налоговых систем экономически развитых стран и мирового опыта в целом.

В связи с этим основной задачей на современном этапе становится обеспечение формирования такой системы налогообложения, которая способствовала бы развитию экономики, формированию полноценных субъектов рынка с одновременным постепенным решением проблемы сокращения дефицитности бюджетов регионов и муниципалитетов, с созданием условий для роста производственной сферы и улучшения социальной политики государства.

 Литература:

1. Буланже М. Развитие налоговой системы в России в цифрах и фактах / М. Буланже // Налоговый вестник. - 1999. - № 4–5.

2. Из истории развития налоговой системы России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.admin.smolensk.ru/nalog/.

3. Из истории налогообложения [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gni.mos.ru.

Опубликовано:
Сборник научных статей Сибирского института финансов и банковского дела, 2005-2006.


Назад